宋才发教授系中央民族大学法学院首任院长、二级教授，湖北省有突出贡献专家、国务院政府特殊津贴专家、国家民委首届有突出贡献专家，广西民族大学特聘"相思湖讲席教授"，贵州民族大学特聘教授、民族法学学科团队领衔人，博士生导师。

乡村振兴法治化的基本内涵及路径选择（中篇）

宋才发

二、乡村振兴面临的问题及乡村治理体系构建

（一）乡村治理面临的新问题、新挑战

 第一，村民委员会的职能与基层政府的职能发生混淆。"自治"是农村基层社会治理的基本目标，这个目标的实现仰赖于乡镇政府、社会组织和农民群众的协同治理。2018年修正的《村民委员会组织法》第二条规定："村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。""村民委员会向村民会议、村民代表会议负责并报告工作。"即是说，村民委员会是我国最基层的"群众性自治组织"，不是任何形式和意义上的"基层政府"或"基层政权"。体制是决定政府公共服务质量、农村优先安排战略落地的前提条件，当下农村基层治理最突出的问题在于体制不顺，行政功能系统发生紊乱。一方面，乡镇政府多急功近利谋求"政绩"，真正为农民服务的观念意识不强，服务功能较弱；另一方面，村委会逐渐演变成为乡镇政府的派出机构，村民自治意识、自治功能淡化，不能够很好地为农民提供服务。笔者在广西柳州市三江侗族自治县进行乡村"三治"调研时发现，由于三江侗族自治县存在着基层党组织、基层政府、村两委、农民与社会组织等治理主体行为边界不清晰的问题，致使治理主体之间权责不明、责任不清，经常发生相互扯皮的现象。乡政府实际上包揽了过多的乡村发展和村治事务，致使村集体的民主管理能力下降、农民主体地位被忽视。许多公共项目多是由基层党委和乡政府领导说了算，村委会和农民群众很难参与到项目之中，致使农民的权利意识淡化、义务意识收缩。《村民委员会组织法》规定的"行政村"是国家最基层的组织单位，代表行政村全体村民利益、对外行使权力的村委会，其性质如同城镇的居民委员会一样，是一个地地道道的群众性自治组织。乡镇政府不应当、也没有任何法律依据，要求村委会额外承担太多基层政府的行政职能，村委会不应当、也没有任何理由"变成基层政府的'一条腿'。"乡镇政府对村民委员会过度地行政干预和严厉控制，造成村民委员会这个"村民当家人"角色的缺失和自治组织角色的偏离。村民委员会也不适当地与乡镇政府的职能发生混淆，从根本上违背了"自我管理、自我教育、自我服务"的基本职能，异化成为一个行政化、机关化的机构，导致村委会干部对基层政府过多的依赖。自《村民委员会组织法》正式实施后，国家法律和权力机关从来就没有认可村级治理行政化。"村级治理行政化"是乡村治理和乡村振兴的绊脚石，从来就不是什么"国家预设"的治理策略。"村级治理行政化不符合《宪法》和《村民委员会组织法》对村民自治内涵的规定，背离了'自治'的初衷，村级治理不能行政化。"为了解决当下村委会普遍自主性不强、治理能力不足、行政负担过重的问题，乡镇政府需要依法厘清自己应有的职责，果断地减轻村委会不应有的行政负担，增强和激发乡村治理和乡村振兴领导的内生动力。在推进乡村治理和乡村振兴的过程中，需要依法明晰乡镇党委、人大、政府与村民自治组织村民委员会之间，不是"命令与服从"的关系，更不是"统治与被统治"的关系，只能是"指导与被指导"的关系，依法厘清村委会与乡镇政府之间的责权利关系。

 第二，"乡政村治"治理结构呈现行政性超强的发展态势。在"乡政村治"治理结构前提下，村级治理存在着较为严重的封闭性、排他性和行政性，有些村级治理出现了"泛政治化""泛公权化"现象。譬如，村委会内部发生的一些矛盾纠纷，当事人往往力求通过行政诉讼途径寻求公法救济。但是村委会既不是国家行政机关，也不行使行政权力，不通过协商调解途径纾解自治性质的村委会内部矛盾纠纷，而要通过行政诉讼途径解决矛盾纠缺乏法律依据。在片面追求政绩目标和动机的驱使下，乡镇政府对上级下达的乡村建设创新项目，一般多采取"'一年有势头、两年有看头、三年有突破'的大跃进式创新，要求创新项目马上见效。为做出政绩，地方政府常常热衷于追求资源密集型的项目，这给基层政府、村庄或社区带来沉重的债务负担，导致'干部在干群众在看'的奇怪现象。"与此同时，那些以有限资源实现有限目标的项目，特别受到地方政府青睐和欢迎，久而久之就习惯性地成为乡村治理能力创新的主要形式。这种受政绩驱使的错误做法很有市场，譬如，后任领导以前任领导为"楷模"，后一批领导以前一批领导的做法为"标杆"，使得乡村治理能力创新呈现短期化和碎片化状态。这种"以牺牲社会内生能力为代价的持续行政干预，导致基层治理体制固化。诸如村民自治制度等此前有效的制度，并未随着乡村要素禀赋结构的升级而升级，进而导致它在乡村治理中愈来愈难以奏效。体制的固化带来社会活力的下降，社会越来越沉闷，社会驱动的创新越来愈少，内生发展的步伐越来越沉重。"最终使乡村社会内生能力持续弱化，"使得'政绩驱动行政创新—基层创新制度的扭曲—社会能力的弱化—继续行政创新'的恶性循环得以生成和再生产。"乡村治理现代化的目标，需要在总结经验和把握规律的基础上，定位于农民的主体地位不动摇、农村的和谐和农业的稳固发展。必须"重新思考乡村与城市的关系、农民与土地及村庄的关系以及代际变化等对乡村发展的影响，农业内涵、功能与基础性地位的重新界定，农业优先发展与乡村现代化路径，村庄作为一种制度装置的功能和演化。与落实乡村振兴中的工程化和项目化相比，制度供给滞后成为实施乡村振兴战略的最大制约。当代乡村问题的存在与趋于加重，本身就是扭曲的城乡关系和城乡制度不平等的结果。"为此，习近平强调"要围绕农民群众最关心最直接最现实的利益问题，加快补齐农村发展和民生短板，让亿万农民有更多实实在在的获得感、幸福感、安全感，同时要形成可持续发展的长效机制，坚持尽力而为、量力而行，不能提脱离实际的目标，更不能搞形式主义和'形象工程'。""要遵循乡村建设规律，坚持科学规划、注重质量、从容建设，一件事情接着一件事情办，一年接着一年干，切忌贪大求快、刮风搞运动，防止走弯路、翻烧饼。"

 第三，影响乡村振兴效果的制度安排和体制机制。由于运用于乡村治理和乡村振兴的规制性工具缺乏现实针对性，导致城乡统筹协调发展规划可操作性较差，致使有些村委会干部权力无限膨胀扩大，有的村党支部成员和村委会干部甚至蜕变成为黑恶势力，变成了公然践踏乡村治理秩序的"村霸"；致使村民有事不是主动"找法律""找政府"，而是设法尽快"找关系"摆平，抑或不惜代价、不计成本无休止地"上访""闹访"，"造成乡村治理成本成倍上扬，社会调控失去权威化的标准，既增加了基层政府的压力，也弱化了村级组织的治理权威。"出现上述问题的根本原因，并不是由于地方立法机关和政府不作为所致，而是因为"我国至今还没有建立起乡村治理工具选择与评价的制度体系，有关乡村治理工具选择与评价的责任监督机制更没有形成。"在村民自治制度的间接安排上，具体政策实施和具体制度安排，无论乡村治理还是乡村振兴，都面临着严峻的挑战；存在着城乡二元结构造成的农民平等性权利缺失、公正性目标约束；即使是国家关于乡村振兴和农业发展的战略，在实际实施和具体执行中，也缺乏对农民现实诉求的关注。乡村民众与行政村、基层政府之间，平时看起来"相安无事"，这些问题归纳起来为五个方面的难题："一是乡村的从属地位；二是农民的城市权利被忽视；三是乡村发展权丧失；四是现行农地制度与农业发展方式不适应；五是宅基地制度改革滞后阻碍村庄转型。"

（二）构建新型党组织、乡政府与村委会关系体系

 基层党组织、乡政府与村民委员会的关系必须依法厘清。长期以来在农村工作中，基层党组织、乡政府与村民委员会的关系一直没有厘清和理顺。这次《乡村振兴促进法》第四十二条就明确规定了农村党组织、乡政府与村民委员会之间的关系："中国共产党农村基层组织，按照中国共产党章程和有关规定发挥全面领导作用。村民委员会、农村集体经济组织等应当在乡镇党委和村党组织的领导下，实行村民自治，发展集体所有制经济，维护农民合法权益，并应当接受村民监督。"第四十五条还规定："乡镇人民政府应当指导和支持农村基层群众性自治组织规范化、制度化建设，健全村民委员会民主决策机制和村务公开制度，增强村民自我管理、自我教育、自我服务、自我监督能力。""八二宪法"早就规定，乡、民族乡和镇的人民政府，管理本行政区域内的行政工作。农村按照居民居住地区设立村民委员会，村民委员会是农村基层群众性的自治组织。依据"八二宪法"的这个规定，一个"乡政村治"的权力运作模式在中国大地诞生。作为中国最基层、最末端政权的乡（镇）政府，是广袤乡村所有权力网络系统的掌控者。譬如，它依法直接组织和领导村民委员会干部选举工作，协调完善乡村农民群众自治体系，指导和监督村民委员会权力依法运行。乡政府作为新时代乡村治理和乡村振兴的参与者、组织者和引领者，义不容辞的承担着整合和配置乡村资源、推进乡村稳健发展的重要责任。尤其是通过行使政府公共资源配置的方式和途径，向辖区范围内的民众分配权利，把乡村整合成为一个统一的有机整体。中共中央《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》发布后，农村为了配合全国不断提速的"城镇化建设"，曾经大规模地开展乡村"合村并居"，按照党和政府的要求建设农村"新型社区"。近年来中央政府反哺乡村力度逐年加大，地方政府财政支农、惠农投入力度增强，一时间"资本下乡"和"项目进村"成为国家促进农业转型的主要路径。为了加快农村发展速度并配合"城镇化建设"需要，村民委员会干部在争取上级资金项目时各显神通。在这个乡村治理曲折发展阶段，乡镇政府在协调派生资源的同时也派生了自身的权力。它突出体现在政府不适当的资源分配以及"项目捆绑"上，政府不适当地独掌了所有项目运作和资金使用的话语权。尤其是受当时"亮点工程"效应的影响和刺激，乡镇政府不择手段地集中各类来源资金打造"样板村"，"政绩工程""面子工程"和"豆腐渣工程"，严重地冲击了乡村治理和民生建设。从总结历史经验教训的视角看，"乡镇政府依靠弹性的土地政策和专项的财政资金，鼓励资本下乡，推动'土地流转'和'农民上楼'。这些重塑了乡镇政府整合行为和乡村社会的治理样态。""乡镇政府协调乡村整合逻辑，难以实现乡镇政府对乡村治理和乡村发展的自主长期规划，推动可持续发展，也难以积极回应乡村需求。" 进入中国特色社会主义新时代以来，党中央一直致力于并鼓励和支持农民群众探索完善村民自治新路径。"鼓励村党组织书记通过法定程序担任村委员会主任和村'两委'班子成员交叉任职，为增强'自治能力'向贫困村、软弱涣散村、集体经济空壳村派出第一书记，或从当地高校毕业生、农民工、退伍军人和机关事业单位优秀党员中培养选拔村党组织书记和从优秀村党组织书记中选拔乡镇领导干部，同时还建立了村干部报酬待遇和村级组织办公经费正常增长机制，保障村级民生服务运行维护的必要支出。"地方党委和政府、村党组织和村委会，要深刻领会党中央鼓励和支持农民群众大胆实践、勇于探索的重大意义，学会并善于用法治思维和法治方式推进乡村治理和乡村振兴。具体地说就是要"坚持法治、不搞人治"，推进"法律进村"，支持乡村制定和使用具有地方特色的乡规民约；依法捍卫和维护乡村的法治权威，党员干部要以身示范、农民群众要自觉守法，运用法治手段和法治方式定纷止争，让人民群众在现实生活中感受到公平正义。

 乡镇政府要走好乡村发展内生性整合之路。在城乡二元结构问题没有得到彻底解决之前，城乡差别问题仍然是新时代社会主要矛盾的突出表现。党和政府实施乡村治理和乡村振兴战略，就是主动和致力于缩小城乡差距的战略部署。"城乡二元结构造成的差距，无法通过城市发展的减速、退步、停滞在等候中缩短，唯一的举措只能是通过乡村振兴，建立城乡一体化来拉近城乡距离，最终形成城乡一体化健康发展的生态性结构。乡村振兴不仅能够建立丰富的物质文明和精神文明，而且能够消除城市与乡村之间在地理位置上的隔阂，实现城乡作为一个空间整体的发展。随着乡村振兴不断缩减城乡差距，城乡同权同治逐步成为联合体的一致行动。"随着城市经济地位与行政地位的不断攀升，城市发展的空间和新兴因素愈来愈多，吸引着农村各类资源和大批人才流向城市，致使城乡差别在一定范围内不是缩小了而是拉大了。因而党的十九大报告强调要"实施乡村振兴战略。农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题，必须始终把解决好'三农'问题作为全党工作重中之重。"乡镇政府既是乡村振兴的直接参与者，又是乡村振兴的组织者和领导者，无论如何乡村振兴离不开乡镇政府与农民群众的双向融合。乡镇政府对乡村展开的所有整合行为，都必须有利于实现乡村振兴"治理有效"的目标要求，必须符合农民群众的现实利益和长远利益要求。同时还需要依据《乡村振兴村促进法》的规定，尽快实现政府职能、工作方式转换，按照"枫桥经验"尽快完成工作重心下移，实现乡镇政府从"协调型"政权向"服务型"政府和"责任型"政权转变。乡镇政府要在不断总结经验教训的基础上，继续扮演好上级政府与乡村社会之间协调者的重要角色，积极主动地发挥乡村民众在乡村振兴中的主体作用，在尽力满足民众正当利益和合理诉求的同时，全面地、有条不紊地推进乡村振兴战略在农村的落地实施。资源整合促成乡村振兴对立法机关提出法治权能的诉求，用以满足乡村振兴过程中乡村法治秩序构建的需要。走好乡村发展内生性整合之路的关键在于，乡镇党委、政府发挥好自身的领导作用，依法推进乡镇政府的内生权力。本文所论及的内生权力"是指乡镇政府发展的推动力和合法性来源是'内在'的，即乡镇政府履行职能的动力来源于当地民众的需求、自我服务能力以及资源整合情况等因素。内生权力增强了乡镇政府行为的合法性与内在激励。"要充分发挥农村基层党组织的领导力和带动作用，花大力气协调好"村两委"的和谐关系，并给予农民群众和基层社会组织一定的自主活动空间，推动乡村振兴战略与国家现代化在农村的有机整合。要尽一切努力增强农民群众的话语权和参与程度，尊重农民群众的意愿和自主性，构建起以农民为中心的资源配置机制，切实把农民的利益与需求同国家政策有机结合起来。在2020年全国所有贫困区域和贫困群体实现脱贫摘帽之后，乡镇政府要扎实做好巩固脱贫攻坚成果与乡村振兴续接工作，因地制宜地挖掘和整合一切乡村优势资源，并运用各类派生资源提升乡村内生发展的"造血功能"。

（三）构建三治融合的乡村治理体系

 "三治融合"的乡村治理体系是实践的产物。"自治、法治与德治作为乡村治理探索的成功经验，是亿万乡村农民首创精神的集中体现，展现了乡村共同体提升精神、谋求善治、追求发展的诉求和愿望。"党的十九大报告提出要"加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。"这是党中央对农村基层组织首创精神的肯定，表明乡村治理和乡村振兴是全党农村工作的重中之重。《乡村振兴促进法》规定，农村要建立"自治、法治、德治相结合的乡村社会治理体系"。这条简洁的法律规定，阐明了自治、法治、德治三治融合的乡村治理目标和措施。在这种"三治融合"乡村治理体系中，揭示村民当家作主地位和权益的"自治"是基础，因为村民自治既是乡村基层社会秩序运行的法治方式和依托，也是乡村基层社会充满活力的重要源头。法律意义上的村民自治提供了乡村振兴的政治保障和组织保障，为到2035年基本实现农业农村现代化奠定了雄厚的基础。良法善治是人类社会由最初的野蛮进入文明的发展根基，是国家治理体系和治理能力现代化的重要标志，因而三治融合乡村治理体系中的"法治"是根本，它为乡村治理和乡村振兴、尤其是基层民主提供了基本框架，彰显了"法律在维护农民权益、规范市场运作、农业支持保护、生态环境治理、化解农村社会矛盾等方面的权威地位"。德治和法治合力推进乡村治理体系和治理能力现代化，是实现乡村有效治理的两大关键手段。自古以来，道德就在乡村社会教化中具有明确而强烈的引导作用，人们的思想认识是人们自觉行动的动力，正所谓"思想是行动的先导"。因而在三治融合的乡村治理体系中必须坚持"德治"为先，突出和体现德治在乡村治理和乡村振兴中的先导作用。

 乡村振兴在实施过程中离不开法治作保障。《乡村振兴促进法》第四十八条、第四十九条还规定："地方各级人民政府应当加强基层执法队伍建设，鼓励乡镇人民政府根据需要设立法律顾问和公职律师，鼓励有条件的地方在村民委员会建立公共法律服务工作室，深入开展法治宣传教育和人民调解工作，健全乡村矛盾纠纷调处化解机制，推进法治乡村建设。""地方各级人民政府应当健全农村社会治安防控体系，加强农村警务工作，推动平安乡村建设；健全农村公共安全体系，强化农村公共卫生、安全生产、防灾减灾救灾、应急救援、应急广播、食品、药品、交通、消防等安全管理责任。"乡村自治是中国特色社会主义民主制度的重要内容，必须在乡村治理和乡村振兴进程中，增强村民"自我管理、自我服务"的基本功能，乡村治理必须以法律为准绳。地方政府要引导农民群众提高法律意识，学会运用法律来维护自己的权益，尤其要养成运用法律手段解决农村财产纠纷和家庭纠纷的习惯。2015年修订的《立法法》赋予所有设区市享有地方立法权，这是把乡村振兴战略从政策推向法治确权赋能的制度力量。中共中央办公厅、国务院办公厅在《关于加快推进公共法律服务体系建设的意见》中，明确提出了政府基本公共法律服务均衡发展的具体目标。即"到2022年，基本形成覆盖城乡、便捷高效、均等普惠的现代公共法律服务体系。公共法律服务体制机制不断完善，服务平台功能有效发挥，服务网络设施全面覆盖、互联互通，公共法律服务标准化规范化体系基本形成，城乡基本公共法律服务均等化持续推进，人民群众享有的基本公共法律服务质量和水平日益提升。到2035年，基本形成与法治国家、法治政府、法治社会基本建成目标相适应的公共法律服务体系。公共法律服务网络全面覆盖、服务机制更加健全、服务供给优质高效、服务保障坚实有力，基本公共法律服务均衡发展基本实现，法律服务的群众满意度和社会公信力显著提升，人民群众共享公共法律服务成果基本实现。"在"十四五"期间乃至更长的时期内，扎实进行乡村治理和乡村振兴是压倒一切的中心任务。乡村法治化建设需要构建与乡村治理和乡村振兴协调一致的法律体系，健全自治、法治和德治三结合的乡村治理体系。自治、法治和德治三者各有其独立的内涵，三者共同服务于乡村治理体系，它们之间是互为依存、相辅相成的关系。三者在乡村治理体系中的法律地位和主要功能为："自治"是乡村治理体系的主干内容，"法治"是乡村治理体系的保障底线，"德治"是乡村治理体系的辅助工具。

（四）构建理性的乡村协商治理体系

 民主协商机制是解决村级矛盾纠纷的基本方式。我国传统社会的基本特点是县以下不设立行政机关，县是最基层的地方行政单位和权力机构，即"皇权不下县"。在乡村社会矛盾治理方面，经历了由消极处理方式到积极处置方式的嬗变过程，乡村治理近年来出现向好发展的态势。乡村社会治安综合治理、社会管理制度创新、社会治理现代化等新理念和新举措的成功运用，就是地方政府抓住社会主要矛盾积极采取应对态度的结果。人们通常所论及的社会"安全阀"机制，在一定程度上是可以避免社会矛盾积累、转移矛盾焦点的。乡村的社会冲突正是打破沉闷局面，促使社会变迁和社会发展的动力。譬如，我国改革开放后的2003年前后，全国多地农村出现罕见的"信访洪峰"，从上到下"维稳工作"压倒一切。在这种局势面前，党中央及时提出"构建社会主义和谐社会"的任务，倡导在经济社会快速发展的同时，化解社会矛盾风险、避免冲突升级，调适社会关系、缓解社会矛盾成为社会治理的重要方向。党的十八大强调要"在改善民生和创新管理中加强社会建设"，明确提出要形成"党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障"的"社会管理体制"。党的十九届四中全会对"社会治理体系"进一步创新，提出要"完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、依法保障、科技支撑的社会治理体系，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体，确保人民安居乐业、社会安定有序，建设更高水平的平安中国。"村委会作为乡村社会治理的基本单元，在处置社会矛盾纠纷的时候，需要依据党的十九届四中全会关于社会治理体系创新的要求，形成以村党委、村民委员会、村民代表大会为主体的协商机制。以村级民主协商制度和协商机制为标志的协商治理体系，已成为解决村级矛盾纠纷的基本方式。民主协商作为一种民主制度，有助于扩大政治参与、实现利益整合。"是一种当社会成员的利益受到侵害或者发生冲突时，能够通过合法的渠道和方式表达利益诉求的制度安排。通过这种制度化的政治参与和利益表达机制，社会不同利益诉求的信息得以表达和上传，并在基于公共利益对话、沟通、协调中实现各利益主体的利益均衡。"民主协商作为一种柔性治理机制，符合乡村有效治理的实际需要，在解决乡村治理问题时，有助于降低决策风险、提高决策效益，有利于化解矛盾纠纷、控制和解决社会冲突。"我国拥有3万多个乡镇、60多万个村委会、2亿多农户和300多万个农业生产经营单位，其治理主体众多且复杂，所处的地域环境既有很大的相似性，也有巨大的差异性。"现实社会生活中的许多社会不稳定因素，在本质上都是源于乡村重大决策的失误。农村基层民主协商机制的有效运行，要求在村委会做出最终决策前的各个环节，通过村民议事会、村民代表大会等协商渠道，广泛听取绝大多数村民的意见，以多元主体沟通协商方式进行科学决策，以保障广大村民的知情权、参与权、决策权和监督权。"基层社会治理中自治、法治、德治与当地的社会经济条件、文化、传统习俗、公民素养，甚至地理、气候等社会和自然条件紧密联系在一起"。因而新时代推行的"枫桥经验"，其核心要义就是通过发动群众进行社会自治，及时化解矛盾和扩大矛盾化解的多元力量。尊重地域环境的客观性，在本质上就是尊重绝大多数村民的意见，无异于把握住了乡村治理体系和乡村振兴体系的核心。