县城发展”,这五个关键问题你搞懂了么?
发布时间:2022-06-14 04:15 文章来源:未知 作者: 刘炳栋
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近日,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》(下称《意见》),提出,到2025年,以县城为重要载体的城镇化建设取得重要进展,县城短板弱项进一步补齐补强。
 

县城是我国城镇体系的重要组成部分,是城乡融合发展的关键支撑。国家发改委规划司有关负责人表示,我国已经到了工业反哺农业、城市支持农村的发展阶段,今后一段时期,将是健全城乡融合发展体制机制、破除城乡二元结构的窗口期,推进县城建设对促进新型城镇化建设、构建新型工农城乡关系,具有重要意义。
 

《意见》出台引起了各界对“以县城为重要载体的城镇化建设”的关注。
 

中央如何定调县城的发展?如何强化产业支撑?是否会“严控大城市”?针对社会关切的热点问题,人民网财经梳理了相关文件内容,结合专家学者观点进行解读。
 

“发展小城镇”是否意味着“严控大城市”?
 

《意见》出台后,国家城镇化的方向是否发生变化?未来是否要严控大城市而发展小城镇?
 

“这是误解。”中国城市和小城镇改革发展中心研究员、民盟中央经济委副主任冯奎表示,城镇化发展进程中,城市群是城镇化主体,这一点并没有改变。中国的城镇化率达到了65%,进入了城镇化的下半程,城镇化仍有空间。目前,中心城市已有长足发展,乡村振兴正在全面启动,在城乡之间起着关键联结作用的县城,对于完善城镇化的体系结构、加快城乡融合发展意义重大。
 

中国城市规划设计研究院院长王凯表示,一些大城市周边的县城,本身就是城市群的组成部分。同时,一些农业地区的县,其功能的独特性是大城市无法替代的,这些县城的发展有其必然性。
 

“一个大的目标,是要以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局,这其实是一个网络化的结构,大中小协调多种形态共存。”王凯认为,以县城为重要载体的城镇化建设,与推进大城市的发展并不矛盾,未来大城市的发展还会继续推进。
 

如何看待不同县城差异化定位发展?
 

《意见》将县城分为大城市周边县城、专业功能县城、农产品主产区县城、重点生态功能区县城、人口流失县城五种类型,并给予分类引导。
 

国家发展改革委规划司有关负责人指出,县城数量大、类型多,发展路径各不相同。要尊重县城发展规律,顺应县城人口流动变化趋势,立足资源环境承载能力、区位条件、产业基础、功能定位,统筹县城生产、生活、生态、安全需要,合理确定不同类型县城的发展路径。
 

“可以看出,决策部门在认识中国的区域经济发展和城市体系方面,对于客观经济规律的把握越来越科学,越来越能够做到尊重区域经济发展的规律和城市发展的规律。”上海交通大学特聘教授陆铭认表示。
 

有观点认为,未来县城发展将迎来分水岭,经济发展强劲的县城或将获得更多发展空间,形成强者恒强的局面。对此,清华大学中国新型城镇化研究院执行副院长尹稚表示:“从人均GDP的角度看,肯定会产生差距。但未来县城和县城之间的生活水平、生活质量和它所依赖的公共服务和社会保障体系,以及居民的实际消费购买力会进一步均等化。”
 

县城发展如何强化产业支撑?
 

国家发展改革委规划司有关负责人指出,当前,不少县城的产业平台功能比较薄弱、配套设施不健全,升高了企业生产成本和交易成本,冲抵了县城劳动力和土地成本相对低的优势。
 

产业是县城建设发展的根基。如何推进县城产业配套设施提质增效,夯实县城产业基础?
 

中国科学院南京地理与湖泊研究所二级研究员陈雯介绍,全球生产网络中,中小城市的生产供应链基本都被大城市掌控,依附于大城市发展。县城的发展,应通过“精明专业化分工”强化产业支撑,让中小城市从自身需求和比较优势出发,找一些“空当”,在一体化区域中承担更多元化、专业化的功能。
 

“从实际情况来看,‘一县一品’在很多地区都做得很好。”中国社科院城市与竞争力研究中心主任倪鹏飞认为,县城产业的发展要充分考虑实际基础、资源禀赋等条件,要采取产业集群的思维,“要基于自身软硬件环境,配套基础设施和公共服务,这是地方政府要用力的地方。”
 

人口流出县城如何转型发展?
 

近年来,中国县城发展分化明显。《意见》中“人口流失县城”的提法引起各界广泛关注,这是中央文件首次提及这一概念。
 

《意见》强调,“防止人口流失县城盲目建设”“引导人口流失县城转型发展”。
 

“这不能被简单视为消极现象。”南京大学建筑与城市规划学院教授张京祥表示,一些县城人口数量在减少,但在整个市域、都市圈范围内,这些减少的人口相当一部分集聚到了中心城区,这样的人口空间再分布有其合理性。
 

同时,《意见》提出了具体措施,如严控城镇建设用地增量、盘活存量,促进人口和公共服务资源适度集中,加强民生保障和救助扶助,有序引导人口向邻近的经济发展优势区域转移,支持有条件的资源枯竭县城培育接续替代产业。
 

在陆铭看来,对于已经投资建设了大量产业园、基础设施、新城,但缺乏持续人口增长和产业发展动力的地区,如何逐渐地收缩式发展,将闲置的建设用地复耕为农业用地和生态用地,让土地指标动起来,亟需破题。
 

如何防止“一哄而上”“两极化发展”?
 

国家发改委相关负责人指出,在县城建设中要注意守住5条底线:一是要严格落实耕地和永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界,防止利用“新城建设”等名义侵占耕地和生态空间;二是守住历史文化根脉,防止大拆大建、贪大求洋,落实适用、经济、绿色、美观的新时期建筑方针,更不能以县城建设为名炒作房地产;三是严格控制撤县建市设区,防止周边大城市无序扩张;四是防控灾害事故风险,提升县城发展韧性;五是防范地方政府债务风险,在发展需要和财力允许前提下尽力而为、量力而行。
 

“既要发挥县城的中心作用,同时也要处理好县城与一般城镇之间的关系,防止在县域内出现新的两极化。”在中国社会科学院农村发展研究所所长魏后凯看来,以县城为重要载体的城镇化建设,不能把所有的资源都过度集中在县城区域。
 

华南理工大学公共政策研究院研究员林辉煌认为,只有以县域为基本单元来思考城镇化建设,才能够更好地把握县城的发展定位。要统筹发展与安全的关系,平衡县城产业发展和硬件基础设施建设,与社会基础设施建设和农业基础设施建设的资源配置。“不能仅讨论二产三产意义上的城镇化,而要把粮食安全的命题纳入统筹布局,这意味着要更多地支持和反哺粮食安全。”

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