宋才发、秦莉佳发表：《边疆地区社会治理文化软实力建设的法治探讨》论文

（广西民族大学　法学院，南宁 530006）

 一、研究边疆地区社会治理文化软实力问题的缘起

 56个民族共同构成了中华人民共和国完整统一的格局。国家统一和民族团结，是当下边疆地区社会治理的最高准则。能否有效保障国家的统一和民族的团结，既是衡量边疆地区社会治理成效好坏的最高标准，又是能否实现边疆地区民族事务治理最高利益的体现。统一的多民族国家民族事务治理的核心是对民族关系的治理，学界所论及的民族事务治理现代化，就是指民族事务治理体系的制度化、科学化和法治化。“中华民族”是由56个具体民族共同创造的精神家园，“中华人民共和国”是56个民族在最广泛民族认同的基础上共同创建的国家。这里的56个具体民族是“多元”，“中华民族”是一体，“多元一体”国家体制建立过程的本身，既体现了56个民族对中华人民共和国的高度认同，又体现了在中华民族大家庭之中，56个民族成员之间的相互支持和相互认同。每个具体民族都明晰各自在“中华民族多元一体”中的位置和应当担负的历史责任，始终秉持中华民族“各美其美、美美与共”的优良传统，在相互尊重彼此存在差异性的同时，自觉地维护国家整体的统一，固守“爱国、勤劳、诚信、友善”的社会主义核心价值观。

 中国是一个疆域辽阔、边疆广袤的多民族国家。新时代中国边疆地区社会治理工作，必须运用法治思维、法治方式和法治手段，来达到捍卫和保障国家统一、民族团结、领土完整和国家安全的目的。边疆地区社会治理的对象和主要任务是民族公共事务，民生改善、人心凝聚和福祉损益，已构成边疆地区社会治理的主要内容和评估治理成效的主要考量。地方政府应当在边疆社会治理实践中，依法稳妥处置好边疆地区纷繁复杂的民族事务问题，通过发挥文化软实力潜在的功能作用，奠定边疆地区人民群众美好生活的坚实基础，构筑维护国家和中华民族最高利益的钢铁长城。边疆地区基于中华民族共同体形成的历史文化基因及内部结构的多样性，逐渐实现了边疆居民由“自在”到“自觉”质的跃升，逐渐凝成了底藴深厚的历史文化根基。中华民族5000多年文明史孕育的中华文化，滋养了各民族文化发展的沃土，中华文化是各民族文化的集大成，各民族文化始终是中华文化不可分割的一部分。中华文化既是边疆地区多民族文化熔融的现代表征，又是当代边疆地区社会治理的文化软实力所在。为贯彻落实习近平2015年3月8日在参加广西全国人大代表团审议时发表的“要加大对边境地区投入力度，依法加强社会治理、深入推进平安建设，依法管控边境秩序、维护边境地区安全稳定”[1]的指示精神，本人曾率课题组成员3次到西南边疆的云南、广西边境地区，就“边境秩序管控”“边疆社会治理”问题展开深入调查研究。本文拟在调查研究获得第一手资料的基础上，对中华民族共同体历史文化基因这个边疆地区社会治理的软实力展开深入探讨，以请教与方家。

 二、边疆地区社会治理概念及其文化软实力的内涵

 边疆地区社会治理是国家规范化的区域治理。“治理”概念最早可以追溯到13世纪晚期，当时治理研究主要是围绕国家、社会和市场三者之间的关系展开的，重点关注的是公共权力获得、运行及相关主体参与以及彼此互动的过程。“治理理论”研究在中国肇始于20世纪80年代末，它的基本含义是指维护社会正常秩序、促进社会安定团结、激发社会活力、防范社会风险的一系列体制机制、组织安排和工作过程[2]。“边疆地区社会治理”是国家治理的重要组成部分，是国家规范化的区域性治理。边疆地区社会治理的重心在基层，把社会治理与依法治理、综合治理、源头治理有机地结合起来，可以说是对我国基层社会治理实践的深刻总结，凸显了社会治理理念和治理方式、治理方法的创新，体现了社会治理局部与整体相统一、标本兼治的现代社会治理辩证思维。进入中国特色社会主义新时代以来，国家致力于推进治理体系和治理能力现代化建设，国家与社会关系便成为治理研究的主要内容。有关部门对国家和社会治理经验进行总结提炼，为边疆地区社会治理等不同领域的治理实践提供理论支撑。在我国社会主要矛盾已经发生根本性转变的情势下，边疆地区社会治理所要达到的基本目标和主要任务，就是维护民族地区少数民族群体的社会利益公平，化解各类现实社会矛盾，努力实现边疆民族地区领土安全、民心稳定、社会和谐发展。当下迫切需要解决的现实社会问题是边疆地区发展不平衡、不充分，需要着力化解新的情况下影响边疆地区社会秩序和民生活力发挥的结构性矛盾，让生活在边疆地区居民的获得感、幸福感和安全感更加充实、更有保障。国家崛起与民族复兴统一于中华民族主权国家，因而巩固“中华人民共和国国家共同体”和“中华民族共同体”这个“一母两体”的结构，是当下边疆地区社会治理的行动逻辑和根本立场。“国家意象”在边疆地区社会整体形构中，体现为具有领土疆域界定的地理空间、国家整体利益形构的利益空间、历史文化塑造的情感空间和制度结构形塑的规范空间[3]，边疆安全和边疆稳定是边疆地区社会治理历久弥新的经典课题。边疆地区社会治理作为国家治理的特殊对象和重要组成部分，不只是关系到边疆社会秩序构建的区域性问题，而且关系到国家主权独立、疆域完整的战略性大问题。与此相适应的边疆地区文化软实力建设，关涉到边疆安全、边疆稳定、边疆和谐和边疆发展全局，凸显了边疆地区社会治理的价值导向问题。边疆地区通过加强文化软实力建设的途径，加强并强化边疆居民稳定的国家认知和国家意识，是边疆地区区域治理目标实现的主要方式。边疆居民对国家认知和国家意识功能的增强，根源于边疆居民对国家主权性公共空间的确认、表达与维护，是捍卫这个国家主权性公共空间的双重力量。在任何时候、任何情况下，边疆地区社会治理都必须凸显边疆居民的主体地位，构建边疆居民与内地居民共享的主权性公共空间。即是说边疆地区社会治理目标的实现，是整个国家与边疆社会互动的系统过程，国民同创、全民共享的文化软实力建设，则是这个互动系统过程有效运转的坚实基础和情感纽带。

 文化软实力是边疆地区社会治理的基石。边疆地区社会治理活动，是国家整个治理体系和治理能力建设不可缺少的有机组成部分。但是边疆地区社会治理活动又有它本身的特殊性，在组织和进行边疆社会治理活动的时候，必须考虑到它的边疆性、民族性和系统性。不能把边疆地区社会治理活动，仅仅看成是某个具体民族地区、具体族群、具体方面的治理过程，需要在国家治理的整体视域下，科学而合理地研究解决边疆地区社会问题的方案和措施。尤其是在“非传统安全”已成为新时代边疆安全主要形式的前提下，边疆地区的国家属性，就从根本上决定了边疆地区社会治理的国家属性，凸显了边疆地区文化软实力建设，在边疆地区社会治理与国家文化安全中的战略地位。一个以国家文化底藴为基础构件的文化“软边疆”，本质上就是一道以“硬边疆”为基础的、牢不可破的国家安全屏障。由于边疆地区独有的边缘性和前沿性特征，一方面决定了边疆地区维护国家文化安全前沿战略地位的重要性，另一方面又决定了国家文化在边疆地区相对薄弱的现实状态。从边疆安全建设的视角看，边疆安全建设的重要标志是“国家认同”，认同结构本身就包含着边疆居民对国家归属感的认同，这种认同源自于他们对中华民族优秀传统文化的心理感受与历史记忆，体现在他们对中国特色社会主义价值体系的自觉接受，对中华民族优秀传统文化的敬仰、传承与弘扬。因此，边疆地区社会治理中的文化软实力建设，必须遵循与边疆治理体系相适应的价值体系的指导。这个价值体系的内涵就是以“中华人民共和国国家共同体”和“中华民族共同体”为主体，功能是维护“中华人民共和国”“中华民族”的团结统一，有利于促进社会生存发展、长治久安的文化软实力体系。说到底就是要促使中华民族优秀传统文化，在边疆地区社会里得到广泛传播与传承。新时代边疆地区文化软实力建设，既成为“文化边疆”构筑的基本环节，又成为国家“边疆治理”的核心构件[4]。从边疆治理实践的角度看，在当下境外敌对势力仍然在不断加强对边疆地区进行文化渗透、宗教干预，极端分子的分裂活动和极端暴力恐怖事件频发的情势下，边疆地区的部分区域事实上已经出现敌我立场的博弈现象。在这种情况下的边疆文化软实力建设，实质上就担负着对内整合和强化治理功能的责任，对外应对文化主权边疆功能弱化的挑战。从边疆治理方式的视角看，文化软实力建设是边疆地区社会治理的一块稳固基石，边疆文化的治理功能与国家文化的安全功能，日益成为边疆地区社会治理突出的核心问题。“文化软边疆”与“边防硬边疆”的双重建设问题，已不再只是一个权衡与抉择的问题，而是一个如何实现共生共荣、融为一体的现实而重大问题。

 文化软实力是边疆治理文化建设的基本内容。中华民族是当代中国基础性的政治资源，中华文化是56个民族优秀历史文化之集大成。它既是新时代中国特色社会主义文化体系中的核心部分，又是边疆治理文化建设的基本内容。56个民族文化的精华共同融合成“中华文化”，中华文化是各民族文化精华融为一体的“多样性文化”。历史上任何一个具体民族的解体与消亡，从来都是与该民族成员对文化认同的程度密切相关的。因此，当下边疆地区文化软实力建设的主要任务，就是要弘扬和发展灿烂辉煌的中华文化，中华文化是当下各民族文化存在与发展的母体，它潜藏着中华民族的“历史记忆”“集体良知”和“文化密码”。从一定意义上说，在“四个自信”当中，对中华民族的文化自信是最根本的自信。文化软实力建设的核心价值取向，不是“非边疆地区”多样文化的安全取向问题，而是通过边疆地区文化软实力建设的路径，以隐性安全屏障的“文化戍边”活动，有效地实现边疆地区的社会治理和国土安全治理。边疆地区社会治理最终成效的好坏，根源于中华民族共同体与中华文化建设的实际效能，取决于边疆治理中文化软实力对内“认同整合”、对外“文化戍边”双重功能的有效发挥。边疆地区社会整体是由各个社会利益主体组成的，具有多民族、多宗教、多元文化的显著特点，不同利益主体的利益诉求是不一样的。在强调边疆民族地区社会治理整体推进的时候，除了必须按照国家治理任务的需要和进度安排之外，还要注重突出民族地区社会治理的重点和特色，在具体操作上，千万不能够像过去那样搞“一刀切”。需要把边疆地区社会治理放在国家整体治理的大背景下思考决策，决不能单纯地强调治理层次上的“碎片化”“零散化”。在技术操作上，边疆社会治理必须实现“从分散走向集中、从部分走向整体、从碎片走向整合”[5]。整合国家边疆治理的多重社会力量资源，有机融合56个民族优秀传统文化资源，有效整合现代政治理性与传统文化的关系，形成牢不可破的纵横协作、共建共治共享的治理体系，是国家“文化安全”与“文化边疆”构建的根本路径。为此就要形成强大的国家文化内部传播机制，制定边疆社会的文化教育发展方略，牢固树立边疆居民国家意识和中华民族意识，提升他们融入国家主流社会的自信心和能力。与此同时，还要强化边疆地区居民的当代“政治认同”和“文化认同”。因为“政治认同”和“文化认同”既包括认知层面的认可和赞同，也包括情感层面的归属和依恋以及行为层面的支持和拥护，它是边疆地区居民安身立命最主要和最现实的政治基础。要强化以边疆地区为阵地的边境文化对外的辐射机制，通过边疆地区以文化对文化的渗透与反渗透斗争，防御和抵制境外敌对势力文化对我国边疆的渗透与辐射。可以毫不夸张地说，边疆地区文化软实力这种对内整合、对外辐射双重功能的发挥，既有利于巩固边疆社会的国家形象，又有利于以文化为武器戍守边疆。国家文化软实力这种对内整合与对外辐射机制作用的发挥，须臾离不开制度和法治保障，任何不利于中华民族团结、进步、繁荣、和谐、发展的文化形态，都应当依法受到国家法律规范的规制；任何干预、渗透、破坏中华文化建设和弘扬的敌对行为，无论是来自国内还是国外，都必须义无反顾地予以严厉打击。

 三、边疆地区社会治理存在的主要问题

 边疆民族地区社会组织化程度较低。在边疆地区尚未实现协调发展的情况下，社会组织化程度低、跨境人员往来频繁，确实加重了边疆地区社会治理的压力。譬如，本人带领的课题组在云南边境调研中了解到，云南省的边界就与越南、老挝和缅甸等国家接壤，云南省境内有4060公里长的国境线；沿国境线分布着25个边境县、1000个边境乡镇、2055个边境行政村；拥有13个国家一类进出口岸、9个国家二类进出口岸、90个边民互市贸易通道、103个沿边“边民贸易互市网点”，还有无法准确统计清楚的边民通道、便道、暗道。这些地方都是境内外不法分子寻求偷渡出入境的聚焦点所在，客观上增加了西南边疆地区社会治理的复杂性、艰巨性和安全压力。加之边疆地区有些社会组织，镶嵌在地缘和血缘关系网之中难于自拔，对社会治理和公共精神的关注多偏于狭隘，多数社会组织目前还处于“碎片化”“条块分割”的状态之中，以家庭、家族为单位的高度同质化现象还相当突出。这种涣散疲软的社会组织化状况，很难在边疆民族地区社会治理中发挥积极作用。在境外不法分子无法通过边境口岸偷渡出境的情况下，他们便把目光转而投向“自然通道”附近的居民身上。他们往往给居民一些物质实惠和丰厚的“好处费”，致使这些边民便铤而走险地为不法分子带路抑或充当司机代驾。中亚各国的极端主义、恐怖主义、民族分裂主义分子和“东突”分子，陆续从西北边境秘密转向西南边境地区进行偷渡，给西南边境地区正常的社会秩序造成了极大的威胁[6]。因此，西南边疆民族地区边境沿线的乡镇，应当通过军警民共建共治共享方式，提升当地社会治理的政治效益和社会效益；应当不断强化和优化边疆地区社会组织的制度环境，依法营造社会组织健康发展的良好社会治理氛围；应当增强边疆地区党政干部巩固国防的责任意识，引领当地边民和社会组织提高边境防控能力。地方政府应当尊重和强化边疆地区社会组织主体地位，积极塑造和培育民族地区公共精神，营造良好的社会组织生态系统，整合社会治理资源、健全支持保障体系，提升边疆地区社会组织化程度和社会综合治理能力。在宏观环境层面，要逐步解决事实上存在着的“政社不分”问题；在中观政策层面，要逐步做到工作重心下移、给基层单位赋权增能；在微观操作层面，要逐渐满足当地群众现实的、多元化的利益诉求。

 边疆民族地区精神文明建设不到位。边疆地区精神文明建设的重要任务之一，就是促使国家意识与民族认同、文化认同实现良性互动。从边民文化认同上看，民族文化是各个少数民族群体对国家共同体、中华民族共同体的想象和表征，是这些民族群体内部相互认同的联系纽带。尽管边疆地区绝大多数地方已经摆脱抑或正在摆脱恶劣的贫困状态，边境地区多数居民家庭已经或正在进入殷实小康水平。但是作为“想象和表征”的民族文化并没有同步跟进，有些人不适当地成为某些境外“敌对外来文化”的追捧者，拾人牙慧、总觉得“外国的月亮圆”。从边民精神追求上看，进入中国特色社会主义新时代之后，由于社会主要矛盾发生了显著的、根本性的改变，边民对美好生活追求的期望值愈来愈高，对幸福生活的需求日趋多元并呈现出超前性。但是居民的自我发展能力和精神素质却没有实现同步提升，社会能够提供的公共产品和公共服务，与普通民众急遽改变现实生活状况的期望值之间呈现一定的反差，于是在有些人身上就发生了突破“法治底线”“道德底线”的越轨行为。为此上级政府和地方政府要加大对边疆地区文化软实力建设的投入力度，扎实提高边疆地区精神文明共建、共治、共享水平，着力提升边疆地区居民精神文明整体素质水平。美好生活是人类社会普遍存在的一种共同向往，其中，物质诉求是人们美好生活向往的现实基础。边疆地区人民群众美好生活秩序的构建，既需要全体居民齐心协力、和舟共济、共度维艰，更需要社会秩序的和谐稳定和长治久安。社会稳定和长治久安说到底，是边疆地区美好生活构建的基础要件。从人们的心理层面看，社会转型通常伴随着个体心理秩序的重构，整个社会易于滋生心态失衡和人们情绪的焦虑。从社会治理层面看，社会转型通常是对传统社会结构的改造与重建，因而易于导致社会分层、区域分化以及精英群体与边缘群体产生矛盾与纠葛。由于在某个时期内因精神文明建设不到位，往往使得边疆地区社会治理不得不面临转型的危机和发展的阵痛。义不容辞地守护好中华民族共有的精神家园，既是边疆地区精神文明建设的重要内容，又是边疆地区人民群众美好生活的文化基础。这也即是说，边疆地区人民群众美好生活构建的基本目标，已经天然地囊括对中华民族共有精神家园的维护。从社会层面看，中华民族共有精神家园为各民族群体提供了共享的“文化符号”，有利于推动各民族形成牢不可破的国家共同体。从个人层面看，中华民族共有精神家园既是所有社会成员安身立命的精神依托，又是每个人灵魂安顿场所和心灵逗留的港湾。再从国家层面看，中华民族共有精神家园体现为中华民族振兴的软实力，是中华民族屹立于世界民族之林的文化基石[7]。

 边疆民族地区法治文明程度普遍不高。“礼法合一模式”是当代国际社会通行的一种民族地区社会治理模式，表明法治国家对民族地区民众的“自主性”给予较大的空间，可以说

 它是民族地区社会治理民主化和公开化的重要体现。在以农业生产和农耕文明为主的传统社会里，无论是在人们的生产领域抑或精神生活领域里，封闭性往往限制了人们社会交往的范围，更制约了人们观察社会问题、分析社会问题的眼界，使得整个生活在农耕社会里的人们，处于相对隔离的自我封闭状态之中。同时由于民族成份多元、民族传统各异和民族文化多样性，如在西南边疆民族地区的社会治理中，通常并不是“法治”主动纳入“礼俗”，而是法治被动地嵌入“礼俗道德”，甚至有部分“从奴隶社会直接过渡到社会主义社会”的居民，居然至今认为自己是“上帝”“神”的子民，对自己的公民意识较为淡薄[8]，致使这些地方居民的法治文明程度普遍较低。边疆民族地区这种人们思想觉悟上的差异性，说到底是由边疆地区文化的特殊性决定的。譬如，世代生活在边疆偏僻、边远深山地区的人们，他们的“人伦血亲观念”和“宗族意识”一般都较为强烈。他们不习惯于使用法律解决邻里乡亲之间的矛盾纠纷，而习惯于使用乡规民约、伦理道德和风俗习惯，来处置邻里乡亲之间的矛盾纠纷问题。由人们约定俗成的“乡规民约”，在本质上与法治文明存在着较多的价值冲突，因而人们往往在情、理、法之间的次序上难于协调一致。即使如此，也必须正视和肯定边疆民族地区社会历史悠久，尤其是各种社会治理模式更迭交替，如“乡规民约治理模式”“政教礼法互嵌模式”等，毕竟为边疆地区社会治理法治化的推进积累了丰富经验。随着改革开放40多年经济社会的快速发展，边疆地区居民物质生活水平得到显著提升，边民群体的权利意识、主体意识和参与意识也相应得到提升，他们对政治的期许也逐渐由“善政边疆”转向“善治边疆”。在边疆社会治理的过程中，地方政府始终是社会治理的引领力量和主要责任承担者，政府的良法善治便成为边疆地区居民政治期许的焦点。政府依法治边、居民同心戍边，是实现边疆善治和提升边疆法治文明的关键环节，社会治理必须坚持文化认同的法治原则。边疆地区每个公民都是中华人民共和国的一分子，“从严执法”“全民守法”，要求边疆地区牢固树立对法治的理性信仰，将法律规范作为政府和公民行为不可逾越的底线，自觉地担负起对边疆社会治理和边疆安全的责任和义务。边疆民族地区要通过文化软实力建设来消融某些事实上的文化隔阂，建立对于中华民族的国民文化认同，促使部分传统观念根深蒂固的人们跟上时代的步伐，实现从他们的“民族身份”向“公民身份”转变，在社会交往和日常生活中，自觉地遵守社会公共道德规范、职业道德规范、家庭美德规范和个人品德规范。

 四、边疆地区社会治理文化软实力建设的法治举措

 动员边疆地区社会组织广泛参与。党的十九大报告提出基层社会治理，要发挥社会组织的积极作用，实现政府治理和社会调节、居民自治的良性互动[9]。可以说多元参与、共同协作是边疆善治的精髓。只有借助社会组织和多元主体之间的通力合作和优势互补，才能够产生“1+1>2”的社会正能量，最终实现边疆地区社会治理绩效的最大化和最优化。从公权力运行的视角看，“统治”是自上而下垂直的、单向度的管理模式；“治理”则是凭借多元主体相互之间的协商与合作，从而实现对社会事务管理的模式。在任何一个法治昌明、治理有序的文明国度里，多元主体共同参与、共同治理、共享治理成果必定是其常态化状态。我国西南边疆地区由于是一个相对边缘的异质性社会，同时又是一个包容的开放性社会，各种公益性的社会组织在西南边疆地区较为活跃。这就需要准确地把握和主动地适应当下社会结构的深刻变革，促使基层社会治理由过去政府为单一主体，转变成为政府主导、基层社会组织多元共治的新型治理格局。当下尤其要厘清治理主体和主要治理责任承担者，依法依规明确地方各级政府是基层社会治理的主要责任承担者，地方政府要妥善动员社会组织参与社会治理活动，进一步完善治理机制、创新治理方式，主动从原来的“全能型政府”向“有限性政府”转变，从传统的“大政府、小社会”向“小政府、大社会”转变，从过去“管控型政府”向“服务型政府”转变，实现政府对社会治理由“善政”转变为“善治”。各级地方政府应当把预防和化解社会矛盾作为边疆地区社会治理的抓手，积极引导、充分调动各类社会组织参与社会治理的主动性和积极性，推动形成边疆地区多元共治、富有活力的社会治理新格局。尤其要建立畅通有序的各方诉求表达、矛盾调处和权益保障机制，从治理体制、机制、结构、过程和手段诸多方面共同推进社会综合治理。要在充分利用政府、市场和社会三方力量，继续发挥以往社会治理优势和治理经验的基础上，整合国家、市场和社会有效资源，以边疆当地居民为主体、扩大社会力量参与主体，通过军警民共建、稳疆固边等社会治理活动，进一步增强边民群体的民族认同感、社会认同感和国家认同感，尽快形成政府、市场和社会的多元共治新格局，实现边疆地区民族团结、社会稳定、经济发展、边境安宁和人民安居乐业的良好社会秩序。边疆地区社会组织积极参与社会治理活动，有利于撬动沉睡的传统文化资源，缓解民族地区公共资源和公共服务能力不足的压力，有利于解决边疆民族地区组织化程度不高、社会资源分散的突出问题，可以更好地调动和整合社会闲散资源、提升民族地区基层组织自我管理、自我服务的“造血功能”。还必须提到的是边疆民族地区的“民族习惯法”，对乡村治理、对少数民族群众具有一定的约束力，能够起到成文法意料不到的积极作用。譬如，侗族的“侗款”、彝族的“家支”和瑶族的“寨老”，就属于利用乡土力量进行社会控制的“民族习惯法”和传统法治文化。西南边疆民族地区“四川彝族自治州禁毒协会”，就曾整合彝族“家支”的民间力量，通过“歃血盟誓”等传统法治方式，为帮助和促进吸毒人员回归社会做出了贡献[10]。

 加强边疆地区法治文化建设。这里所论及的“边疆法治文化”，是指符合边疆民族地区政治生态、经济生态、文化生态和自然生态的诸多特点，有益于边疆社会治理和边疆建设的社会主义文化。当下边疆地区法治文化建设要促进和突出边民对中国特色社会主义理论体系的认同，找准中国特色社会主义理论体系与边民的价值契合点、利益汇通点和情感共鸣点，实现边疆地区法治文化建设与中国特色社会主义理论体系的完美结合。习近平在中共十九大报告中强调要“提高全民族法治素养和道德素质”[11]，这里面自然就包括了边疆地区法治主体的法治素养和道德素质元素。边疆民族地区与内地发达地区比较起来，起码有三个具体问题需要引起足够的重视：（1）边疆地区多处于边远山区和深山老林，交通和信息流闭塞、市场经济不很发达；（2）边疆地区居民受民族宗教和传统习俗的影响比较深；（3）边疆民族地区国民教育和职业技术教育，相比较而言普遍比较落后。要提高边疆民族地区居民整体法治素养和道德素质，就必须从这三个实际情况出发，决不能采取内地“一刀切”的套路进行。“民唯邦本，本固邦宁”。民生安全和民生保障是当下边疆民族地区最大的政治，让世代居住在边疆地区的居民过上舒心安宁的幸福生活，是当下边疆地区社会治理和乡村振兴的重要目的之一。中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，就以解决民生问题为突破口，强调要把国民教育、就业创业、收入分配、医药卫生和社会保障，作为全面深化改革的关键点和重点领域进行，明确提出要围绕民生改善实施一系列改革举措[12]。因此，在依法推进边疆地区整体治理的过程中，既要加强“法治文化”软边疆的建设，更要加强“民生保障”硬边疆的建设；既要坚持中国特色社会主义文化的共性规律，又要凸显边疆法治文化本身的特殊性和个性。边疆作为统一的、多民族国家的重要组成部分，其法治文化必须彰显法治精神、法治原则、法治理念、法治价值的精髓，必须服务于以边疆地区农村为基本状况的基层社会治理活动。同时由于边疆地区毕竟是国家的边缘地区和特殊区域，其自然条件、生态环境、经济社会发展状况，与内地比较起来确实存在着诸多根本性区别。因而在构建边疆地区法治文化体系、解决边疆地区治理实际问题的时候，还必须从这些根本性区别和实际差别出发，创建一种既适合边疆地区民生实际情况，又有利于国家主权统一、国家安全、边疆和谐稳定的法治文化体系。边疆民族地区本身固有的一些乡村治理的经验做法，如“民族习惯法”“乡规民约”等，本身就是一种辅助国家成文法施行的行为规范，对边疆居民的行为起到了一定的引领和约束作用，逐渐形成了一套有利于乡村社会治理的观念文化。尽管习惯法和国家法分属于两个不同的社会调控系统，但是习惯法和国家法又都是人们在社会生产与生活中形成的行为规范，都是为保障实现乡村社会有效治理和有序发展的重要手段。因而在加强边疆法治文化建设的进程中，在推进社会主义法治文化普及提高的同时，还必须关顾到当地传统文化、民俗习惯的特殊性和适应性，充分发挥“民族习惯法”“乡规民约”的积极作用，引导和促使边疆民族地区的宗教法文化、习惯法文化与社会主义法治文化相适应，努力探索出一条适合边疆地区实际的法治文化建设道路[13]。

 推进边疆地区社会治理法治化建设。边疆地区社会治理法治化建设工作，一定要坚持文化认同的法治原则，把边疆地区居民的“民族认同”“国家认同”和“文化认同”结合起来，以文化为根基、经济为纽带、法治为抓手抓紧抓实。要倡导和培育边疆地区的法治文化，引导边疆地区居民认同和崇尚社会主义法治，注意通过循循善诱的途径把法治内化于心、外化于行，为推进边疆地区社会协同治理孕育更多的新型主体。要按照边疆地区社会治理法治化的要求，科学设定基层社会治理目标、任务、范围和工作标准，推动边疆地区社会治理法治化建设深入基层、深入人心，不断提升基层社会治理法治化水平。“社会诚信”既是社会主义核心价值观的重要组成部分，也是边疆地区治理法治化建设和文化软实力建设的重要任务。边疆地区各级政府和公职人员要率先垂范，自觉地遵守法律法规、社会道德和公序良俗，自觉地成为社会诚信的楷模和诚信风尚的引领者。与此相适应，还要进一步完善对道德失范行为的惩戒机制，严防道德领域出现“劣币驱逐良币”的逆向淘汰现象。尤其要在总结边疆地区法治化治理实践经验的基础上，不断完善基层社会治理的运行机制，健全基层网格化治理体系、执法监督体系、协商调解体系和效果评估体系，加强基层社会治理的执法规范建设，为边疆地区社会治理营造风清气正的良好法治环境。边疆治理法治化建设的本质，说到底就是实现“法治方式”与“策治方式”的有机统一，促使依法治理成为边疆社会治理的基本价值取向。从社会规范的视角看，尽管民族习惯法与国家法之间存在着一定的价值冲突，但是无论是乡规民约还是民族习惯法，对乡村社会治理和社会安全秩序，都具有一定的人心约束力和积极的社会效用。乡规民约一般都是当地居民在生产生活中，就一些大家共同关心的重要事项，通过村民之间的广泛沟通、集体讨论和民主协商程序，最终确定下来的大家必须共同遵守的基本条款。乡规民约与民族习惯法具有异曲同工的功效，对当地居民行为规范的形成具有自觉性和权威性，能够起到国家法律难于达到的积极效果。构建边境地区社会治理的良法善治，必须考虑居民的民俗习惯，尤其是政府在行使公权力的过程中，需要把当地居民普遍遵守的习惯法与国家法结合起来，培育边疆地区居民对国家法律的普遍认同、普遍尊重和自觉遵守的良好习惯。在边疆地区社会治理进程中，还需要按照“村民委员会组织法”的规定，引导和规范居民的认知方式和行为模式，建立健全行政村多元治理的法治规范体系，促使当地的乡规民约与民族习惯法成为国家法的有益补充，实现法律与道德相辅相成、法治与德治相得益彰。从政府提供公共服务视角看，公共服务是政府实施边疆地区社会治理的一种重要手段，对于推进边疆地区治理法治化建设、维护边疆地区社会稳定具有极为重要的作用。由于边疆地区地处边远、交通不便，“流动公共服务”便成为一种行之有效的、深受边疆地区群众欢迎的服务方式。流动公共服务是一种让公共服务流动起来、活跃起来，由政府部门主动上门为服务对象提供公共服务事项的特殊方式。它作为地方政府公共服务的一种特殊活动，彰显了政府对边远山区居民“一站式”服务的理念，确实是一种有效、便捷和低成本的优质服务提供方式。因而中共中央第六次民族工作会议明确指出，要以推进基本公共服务均等化为重点，着力改善民族地区的民生状况，促进社会的整体公平[14]。这种流动公共服务方式既可以是政府组织直接上门提供，也可以是由政府向市场抑或社会组织购买服务，既体现了流动公共服务供给主体的多元化、供给手段的多样化，也反映了它作为边疆地区社会治理法治化的多样性。目前在边疆民族地区推行得比较好的“流动公共服务”，仍然是以坚持和弘扬法治文化为主体的公共服务，主要有“乌兰牧骑”“马背小药箱”“草原110”等[15]。对于这样一种有益于推进边疆地区治理法治化的创新举措，需要从一开始就对其每一个具体环节制度化，把顶层设计与基层治理实施方案结合起来，为其提供一个稳定的发展环境和坚实的法治基础。

参考文献：

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[14]中央民族工作会议暨国务院第六次全国民族团结进步表彰大会在北京举行 习近平作重要讲话[N].人民日报,2014-09-30(1).

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