宋才发访谈（中篇）：“枫桥经验”视阈下乡村治理法治化存在的主要问题

中宏观察家 宋才发

 日前，中宏观察家、中央民族大学法学院首任院长宋才发教授就相关话题接受本网专访。

 本网记者：请您谈谈如何借鉴和效仿“枫桥经验”，运用法治思维、法治方式和法治手段，把乡村社会基层的问题解决在基层，把各类涉及群众切身利益的矛盾纠纷化解在基层？

 宋才发：国家治理法治化与和谐社会构建目标的最终实现，在很大程度上是建立在乡村治理法治化的基础上。乡村社会依法治理的最大特点和优势，就在于“程序规范、可预期性强、权责清晰”。在当下乡村治理和乡村振兴的实践中，必须借鉴和效仿“枫桥经验”，从如下两个方面做好“补短板”工作。

 一、标准化是实现乡村治理法治化的目标。浙江省诸暨市枫桥镇是“枫桥经验”的发源地，自2014年以来共制定出台了22项“具体目标”，基本上涵盖了乡村治理的主要方面，初步形成了乡村治理法治化的标准体系。标准化既是“枫桥经验”的基本内核，又是检验“枫桥经验”治理成效最为关键的要素。中共中央、国务院《关于加强和完善城乡社区治理的意见》，提出要“加快建立城乡社区治理标准体系，研究制定城乡社区组织、社区服务、社区信息化建设等方面基础通用、管理服务标准和设施设备配置标准。”2018年以来，“标准化+”已成为各种行业治理和社会治理体系建设的基础。标准化既是实现乡村治理法治化目标的基本路径，又是乡村治理法治化目标的示范经验。

 二、注重发挥基层组织的自治作用和自治能力。“枫桥经验”本质上就是实践自治、法治与德治的结晶。“枫桥经验”中的“自治”，深刻体现了村民是社会治理的“主角”；“德治”是“枫桥经验”中的主要治理方式，如强调乡邻乡亲要“以和为贵”，枫桥派出所民警“岗位职责”的基本要求，就是要自觉做到“八个一”（即一张笑脸相迎，一句您好问候，一把椅子让座，一片真诚办事，一声再见送行，让群众少跑一趟路，少排一次队，少等一分钟）；“枫桥经验”中的“法治”，体现了法律的平等原则，注重发挥政策、村规民约、习惯和法律的作用，突出法律法规的教化作用和司法的独立与尊严。

 本网记者：新时代“枫桥经验”视阈下，您对我国乡村治理法治化存在的主要问题怎么看？

 宋才发：新时代“枫桥经验”视阈下，我国乡村治理法治化存在如下四个方面的问题：

 一、“枫桥经验”与符号化治理之偏颇。“法治化治理”是当今社会“制度化治理”的核心和归宿。“枫桥经验”作为特殊历史阶段的产物，是在“相信群众、依靠群众”的群众路线中成熟定型的。但受时代局限性的制约，“枫桥经验”在产生社会治理积极效应的同时，也带有自身不可避免的某些负面效应。即使说它作为一种社会治理的“文化符号”，有可能被极少数人曲解和利用，以此作为达到谋求私人利益的手段。如民警在路边执勤“查酒驾”的时候，当事人及其亲属不配合检查。当派出所传唤肇事者的时候，周边群众却认为，这点小事何必还来抓人呢？民警往往只注重“大事化小、小事化了”，而纠纷“化解”的方式和途径的合理性、合法性，以及由此带来社会治理的“后遗症”通常欠考虑。盛名之下的“枫桥经验”，在国家树立典型、社会崇拜典型和枫桥人维护典型的过程中，“符号曲解”也往往易于造成治理目标和治理手段的本末倒置。

 二、“枫桥经验”与乡村法治文化之困境。法治文化建设的根基在乡村，重点和难点也在乡村。有些村民“信上不信下”“信访不信法”，“闹访”“缠访”的事情常有发生。说到底法治文化在乡村的缺失，既是村民“信访不信法”的重要原因，也是村级干部贪污腐败事件频发的重要因素。从乡村法治文化缺失的内容上看，缺失的不只是传统法治文化，而且包括法治思维、法治规范等。由于人们的法治思维尚未形成，于是在乡村出现村干部“官本位”理念重于法治思维，村民遵从“习惯”先于法治思维；在乡村里人们说话办事，遵循“习惯”多于“法律”；遇到麻烦事情的时候，最先想到的是“找关系”信访、上访和闹访，而不是“找法律”尽快妥善地解决问题。从社会治理的技术层面上看，传统文化认知性制度要素，在“枫桥经验”实施过程中，同样存在不少实际困惑。在如何看待和处置“维权”与“维稳”的问题上，“枫桥经验”自始至终定位于社会“维稳器”的角色，并且不断地探索“化解矛盾”“维护稳定”的新思路，这一点即使在当下的乡村治理中，仍然具有重要的现实意义。全国各地乡村社会情况千差万别，必须妥善处理好“维权”与“维稳”的关系，将治理主体地位还给村民，把村务治理的“决策权”交给群众，让村民群众由原来村庄事务“旁观者”的角色，转换成为“乡村治理”“乡村振兴”主体的角色。

 三、新时代乡村治理的法律规范体系不健全。新时代乡村治理的法规体系建设，既包括“法治硬件建设”，也包括“法治软件建设”。法治硬件建设与法治软件建设两者之间，就如同“车之两轮、鸟之两翼”缺一不可的关系。目前多数地方乡村治理的“法治硬件建设”和“法治软件建设”都不完善，基本上还没有建成适应新时代要求的法律规范体系。因此，乡村基层政府需要恪守诚信原则，维护政府诚信权威；乡村基层领导干部的法治思维能力和法治素养水平，直接关涉到乡村治理实际效果的好坏。法治思维在这里主要是指依据法律基本原则和基本精神，观察和思考社会治理问题、引领社会发展；学会运用法治方式和法治手段处置社会问题，尤其要依照法治思维来行使权力，做到说话办事“合法化”“合理化”，决策执行“于法有据”。这既是对乡村基层领导干部的能力要求，也是对基层干部提高法治素养的基本考核。乡村治理法治化不只是考验每一个基层干部对法律的认知能力问题，而且更多的是考验基层干部崇尚法律和信仰法律的基本素质问题。

 四、乡村治理法治建设跟不上社会发展要求。当下乡村法治建设的现实状况与“枫桥经验”的要求相比较，还存在着法治建设跟不上社会发展和形势发展要求的问题，概括起来主要反映在如下几个方面：（1）在立法思路上，“城乡治理二元分立”对乡村社会治理产生了思路误导。表现为一些地方立法技术粗糙，对不同法律位阶的理解有误差，致使不同部门规制冲突，法律责任主体混乱；（2）在执法上，目前乡村治理仍然存在“命令-服从”的老套路，多数干部和执法人员仍旧习惯于“行政命令”和“强制推行”，有不少地方仍然存在“聘用临时执法人员”现象，部分执法人员缺乏法治思维与法治理念，综合执法、联合执法存在不规范、不文明的问题；（3）在司法上，存在着司法体制不健全、执法权能配置不当和司法不公的问题，尤其是由于权力运行机制不太科学和办案人员作风不过硬，致使有些地方仍然存在缺乏司法公信力和司法不公的问题；（4）在乡村治理上，部分村民学法、尊法、信法、守法和用法意识淡薄，依法解决乡间邻里矛盾纠纷意识不强，“遇事找关系”而不是“找法律”，有些人“信访不信法”，部分乡村干部也存在法制观念淡薄问题，致使有些地方仍然存在知法犯法、以身试法、以权压法和徇私枉法的问题；（5）在公权力监督上，由于还没有形成完备的权力监督体系，地方人大监督刚性不够，加之我国各层次监督体系不太完善，因而在乡村治理过程中，仍然存在着监督措施不力、监督不到位、落实不到位的问题，致使有些地方对行政执法过错、司法过错缺乏严格的责任追究。（本网记者 金英勤 刘炳栋）